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高中歷史課綱爭議與台灣主體性問題◎薛化元
一、前言
高中歷史課綱爭議是近年來台灣內部有關教育問題的爭議之一。就外表來看，早從「95暫綱」開始，針對高中歷史教科書的內容，就曾經發生不同政治立場，對歷史教科書見解歧異的對立問題。但是進一步探究，卻可以發現，一般認為所謂不同政治立場導致的高中歷史教科書內容的對立，在某種意義上，正凸顯了台灣長期以來，歷史教育的不正常化問題。
以當時爭議最多的所謂「去中國化」問題來看，「95暫綱」既沒有把中國史當作外國史來定位，就內容來看前兩年雖然台灣史、中國史和世界史的比例是1：1：2。但是就高三選修課程的專題內容來考察，則中國史或是中華文化相關內容明顯最多。[1]因此，將台灣史獨立一冊來教學，以及中國史內容比重較過去減少，或許是爭議的所在。就此而言，「95暫綱」的內容安排不僅比起之前的「88課綱」實際是更為合理，而且正常化，比起更早從蔣經國時代沿用的國立編譯館的高中歷史課本內容，更是合理許多。
至於「98課綱」則只是在「95課綱」的基礎上，進行微調而已，[2]因此，在擬議過程中，並沒有出現更大的爭議。而在「98課綱」草擬完成，與其他各科的課綱相同，經過層層的程序審議通過後，教育部長杜正勝以2008年1月24日台中（一）字第0970011604B號令發布，原訂在2009年實施。[3]可是，2008年國民黨再執政後，重啟具有爭議性的程序，將原本沒有問題也可以付之實施的高中歷史課綱加以擱置，並進行重新審議的程序。而有「98課綱」修正案（前後討論的有甲案、乙案、丙案和曾經被通過又廢棄的丙案修正案）。[4]歷經鄭瑞城、吳清基兩位部長，98課綱歷史科修訂小組成員，在2009年、2010年大改組之後，才完成目前使用的「100課綱」，而由吳清基部長在2011年5月27日以台中（三）字第1000088923B號令發布。[5]
面對此一狀況，到底高中歷史「101課綱」爭議有那些根本性的問題，自有必要加以釐清。本文擬就幾個不同的面向進行討論：一、從教育權的理論切入，究竟高中歷史課綱的擬訂，國家應該扮演的角色為何？其正當性又為何？而國家執行程序時，在行政上又有那些必需特別注意的問題？第二個面向則是，從歷史學的專業來看，此次倍受爭議的課綱，其重要的問題點又何在？最後，再透過近代教育學的理念與課程理論，來探究歷史課綱，其內容或是順序安排是否合理的問題。不過，限於時間與篇幅，本文的重心是程序與課程的結構，課綱爭議中的實際用詞部份及後續2014年微調課綱的問題，並未進行討論。
二、國家教育權限的檢討
（一）強人威權時代的教科書體制及其問題
歷史教育與國民意識的養成有密切的關係，這是此次高中歷史課綱從原本2008年年初定案，被迫廢棄，新的課綱又歷經波折，引發爭議的原因之一。進一步說，這固然與台灣內部國家定位爭議不止有關，但是與歷經自由化、民主化改革之後，國人未能重新評估過去強人威權時代教育內容，進行立基於歷史專業，教育的轉型正義工作，也是造成此一現象的原因之一。
而從戰後台灣史的歷史脈絡來看，國家教育權限過度擴張，侵奪國民教育權，特別是執政者漠視歷史專業，以意識型態取代歷史事實，忽視人民學習真理、知識的權利，更是台灣歷史教育無法正常發展的重要原因。不過，台灣中小學的歷史教育、甚至整個中小學教育無法正常發展，並不是二次大戰以後才發生，在日治時期便是如此，但是國民政府接收之後，縱使開始行憲，問題仍然延續。直到1990年代之前，幾乎沒有立基於國民立場的中小學教育內容。國民只有接受官方推出教育內容的義務，受教育學習真理的權利，則遭到壓制。
從世界史的角度來看，國家機關主導教育體制，大體上則是近代市民革命爆發以後的發展。此一發展基本上有兩個重要的思想因素；一方面基於啟蒙運動的理念，肯定「啟蒙」（enlightenment）對個人自我成長所具有的意義，因此提供個人接受教育的機會，成為國家的重要任務[6]。基於傳統的私人教育體系無法提供如此龐大的教育的資源，使公教育的發達與擴張，逐漸成為近代教育的特色。另一方面，國家機關也常常為了養成所謂的「國民性」或是健全的「公民」的需要，進而宰制了整個教育的場域，更迫使國民有「義務」去接受國家機關所提供的教育內容[7]，而後者更是近代絕對主義國家的教育特色。
在台灣教育的發展脈絡中，從公教育體制成為教育範疇中重要一環開始，也面對前述後進國推動近代公教育體制的基本問題。因為台灣是在日本殖民時期開始建立教育體制的規模，當時日本本身於明治維新後，引進近代公教育體制，問題是過去曾經被喻為是亞洲「近代化」（modernization）典範的明治維新，在明治憲法體制之下，認為國家（政府）由於擁有統治權力，自然擁有教育權，這與近代絕對主義國家體制下，主張國家（政府）乃是教育主體的理念頗為一致[8]。台灣作為日本殖民地，教育體制因此也面臨國家權力全盤主導的問題。最後再簡要述及近年來教育改革對前述「既有」體制的改革方向與結果，並展望其未來發展的方向。
首先，從日本領台的歷史來看，明治31（1898）年「台灣公學校令」的公布施行，是台灣近代國民教育體制建立的開端[9]。當時的日本明治憲法在本質上乃採取天皇主權主義，國家機關不僅介入教育內容，甚至壟斷教育內容[10]。而台灣國民義務教育體制的建立，更與日本軍國主義發動大東亞戰爭前後的歷史發展息息相關。為了戰爭的動員，也為了加速台灣「內地延長主義」的落實，昭和12（1937）年作為國民精神總動員的一環，在台灣展開「皇民化運動」，進而在昭和18（1943）年實施義務教育制度[11]。其後，隨著日本在第二次世界大戰的失敗，國民政府於1945年接收台灣，台灣教育體制進入另一個階段。當時中國大陸本身尚未建立憲政體制，處於中國國民黨以黨治國一黨訓政的時期，教育體制至少在理論上，是在「國民黨的根本政策之上」，建立「教育方針」，使學校的課程「與黨義不違背」，「並能發揮黨義和實施黨的政策」[12]。台灣歷經統治當局的更迭，但是國家機關宰制教育的特色則是延續的。
1949年底中華民國政府敗退到台後灣，更昭示教育的目的更明白必須合乎推行國策，配合動員戡亂的需要，1950年教育部頒發「戡亂建國教育實施綱要」，明示「務使全國教育設施皆以戡建為中心」[13]。而台灣省教育廳也於同年公布「台灣省非常時期教育綱領」[14]，使台灣教育體制進入戡亂建國的非常時期。
1952年元旦蔣中正總統，明白宣示「促使經濟的、社會的、文化的、政治的全面改造，來貫徹我們總動員的目標[15]」。而為了配合國家的基本政策，並切實推動1950年4月頒訂的「本省非常時期教育綱領及其實施辦法」。[16]本來在國民教育階段有講求全國一致性的需求存在，因此原則性地由教育主管當局決定課程，尚有其一定的合理性。不過，進一步由教育主管當局決定教育的內容，甚至以官定意識型態來宰制教育內容，並強迫國民有義務接受，而連最起碼的選擇權都告闕如，便使得整個教育體制的運作與近代絕對主義國家相類，而與民主憲政體制下的教育系統背道而馳。終戰以後台灣的教育體制，正是朝向此一面向發展。
再就教科書制度的演變來看，國民政府接收台灣之後，台灣省教育處設立「中小學教材編輯委員會」（後改為編審委員會）及台灣書店，負責辦理教科書的編印工作，而實際上只有語文、史、地等科。1946學年度開始改採（教育）部頒課程標準，統一教科書，並指定由台灣書店、正中書局、開明書店供應[17]。
而從1952學年度開始，教育部為了配合國策的需要，由國立編譯館重編國民學校各科教科書，經教育部核定後，陸續發交台灣省教育廳印發各校使用，此一工作持續到1958學年度才告完成[18]。至於中學本來是以部頒課程標準，各書局自編教科書送教育部審查合格後印行的審查制。1953年，蔣中正總統指示教育部編輯中學國文、公民、歷史、地理標準教科書[19]。表面上起先並未規定部訂統編本壟斷，但在強人威權體制之下，已然形成部訂統編之局。1969年實施九年國民教育以後，教育部根據蔣中正總統「中小學課程、教材、教學法，應根據倫理、民主、科學之精神，重新整理，統一編印」[20]，國民中學的教科書全盤由部訂統編本壟斷。
至於高中部份，教育部根據前述蔣中正總統1953年的指示，下令國立編譯館編輯國文、公民、歷史、地理四科的標準教科書，交省教育廳印行。1971年配合九年國民教育，高中教科書中的三民主義、國文（含中國文化基本教材）、公民與道德、歷史、地理、地球科學六科教科書由教育部中小學教科書編印指導委員會負責編輯，軍訓教科書由教育部軍訓處負責編輯，其他科目則維持審定本的形式[21]。
基本上審定本制度是否合乎民主憲政的教育基本精神，並非沒有商榷的餘地，在日本都以家永三郎與文部省的訴訟作為主題，學術界展開深入的討論，日本教育法學界及憲法學界對此一制度大體上也抱持批判的立場[22]。而在此一階段，台灣則是比審定本更進一步，由部訂統編本主宰教育內容，問題自然更為嚴重。
（二）國家教育權限的目的與範圍
國家在教育範疇的權限及角色問題加以釐清。首先，在大學及中小學的不同範疇，國家機關必須在高等教育階段尊重「學術自由」的基本權利，而在中小學階段則必須面對國民教育權的挑戰[23]。其次，在教育的「外部事項」，包括教育制度、教育經費、師資整備，攸關國家機關公權力行使部份，自然國家權力的介入有其必要性，甚至在國家有義務提供「教育機會」的階段，以及保障人民學習權利的考量，國家機關亦有介入的義務。至於在教育「內部事項」，無論是對國民教育權的保障，或是對大學學術自由的尊重，國家權力自不得片面強制地決定教育內容，而僅能在保障人民學習權利，或是基於國民教育一體性的考量，才能進行相關的原則性整備工作[24]。而且縱使國家有權力介入，亦必須以法律為依據，否則違反「法律保留」原則[25]，基本上巳構成違憲的重要條件，而有法律依據時，法律的規範亦不得違反憲法對人民權利的保障。而此正是強人威權體制時代，台灣教育體制中國家權力行使的根本問題所在。因為基本上強人威權體制的建立，人治色彩較前濃厚，黨國體制下的教育法制，連攸關人民基本權利的教育事項，也往往以領導者個人的意向或是行政命令來決定或規範。在此狀況下，許多事項未能符合法律保留的原則[26]，更不用提連法律本身之制定都可能不合乎民主憲政的基本原理。
而以此次高中歷史課綱的爭議來看，國家機關的角色便是一大問題。原本已經通過的課綱，如果其過程有違法的問題，主管單位雖然有權加以撤銷，但是，沒有任何站在學術上的理由，行政機關強力介入課綱並主導課綱的內容，而不尊重專業的設計，是第一個重要的問題。
出席2008年10月27日「普通高級中學課程發展委員會第十八次會議」的「98歷史課綱」召集人周樑楷，在當時曾經發出公開信，說明原本歷史「98課綱」被推翻的經過。他指出：[27]
當天我準時出席「普通高級中學課程發展委員會第十八次會議」。會中除了課發會各科委員、各學科課綱召集人、大考中心人員，教育部長、次長、中教司長及專員們都一一出席。在整整兩個多鐘頭的議程中，所有的發言者都一致支持新課綱。國文科召集人柯慶明教授多次發言，為文言文、白話文之爭議提出說明。相對比之下，沒有任何人提出任何批評歷史課綱的言論。
會議到了最後，部長表示這次會議不必動用表決，於是由他決定歷史與國文兩科的課綱擱置再議，其餘二十一科通過。面對如此粗暴、違反民主程序的議決，我立刻舉手發言，強烈表示訝異和不滿。接者，課發會委員林富士教授也表示支持歷史新課綱，認為新課綱比95課綱更好、更可行。
其實，會議進行到此，與會人員都已經了然「這次會議是假的」。柯教授、林教授和我的「最後發言」只不過是讀書人盡心盡力、說點良心話而已，至於主席臺上的部長，只是官員大人，而非主掌教育和學術的政務首長。
這個流程，呈現了還有歷史專業學者代表出席的委員會中，實際上是由教育部鄭瑞城部長決定「98歷史課綱」擱置再議。而且相較於國文科，歷史科課綱在會議中並沒有遭到質疑，因此教育部長裁示擱置歷史課綱，基本上是欠缺歷史專業理由的。換言之，就國家教育權限的行使而言，在此一事件處理上完全欠缺正當性的基礎。在某種角度上，由於其後鄭瑞城部長直到被撤換前，並未強力介入新的歷史課綱的擬議，在實務上算是勉強保住「95暫綱」的架構。因為如果只是擱置新的課綱，至少高中使用的，還是根據原本「95暫綱」編寫的歷史教科書。然而，除非擱置後不再處理，否則還是必須產生新的課綱，作為撰寫新的高中歷史教科書的依據。
而2009年的「98課綱歷史科修訂小組」，雖然是以歷史學者和教師為主，但是在討論內容的過程中，原台大哲學系教授王曉波則扮演舉足輕重的角色。原本「98課綱」的必修部分維持「95暫綱」的時間分配，台灣史、中國史和世界史的比重是1：1：2，這也是師大歷史系教授廖隆盛提出的乙案的主張。而王曉波的甲案則是大幅增加中國史的篇幅，台灣史、中國史和世界史的比重是1：2：1。台大歷史系教授周婉窈等人主張的丙案，則是折衷二者，台灣史、中國史和世界史的比重是1：1.5：1.5。[28]他強烈試圖推動他所謂的「撥亂反正」，但是委員會中包括歷史學者和高中老師在內，在投票時多數否決他支持的「甲案」，並且以絕對多數通過了「修正丙案」。[29]但是，由於他強力試圖翻案，終究取得以「表決只限於時數，內容則要甲案和丙案一起討論」的結論。
教育部長由吳清基接任後，2010年改組的小組中，原本支持甲案的成員全部留任，不過還好在形式上仍維持歷史學者主導的形貌，使得2011年通過的「101課綱」終究沒有以台灣史學界普遍反對的甲案為依歸。但是，縱使如此，原本「98課綱」有關台灣史課程設計不為執政者所喜的，自難以避免遭到刪除或是修改。
如此的結果，並不為執政當局所能接受。原有的教科書審查委員希望在「100課綱」下，仍維持課綱爭議問題外，起碼的歷史專業，2012年原有的審查委員會召集人及部分台灣史研究者不預警地遭到教育部撤換。而在教科書審查接近尾聲之際，教育部還試圖透過會議，推翻已經完成第一審正在進行修改中的部分教科書內容，再加入台大政治系的張亞中擔任委員，試圖再翻盤，使教科書內容可以朝向原本甲案的部分主張發展。
此舉引發立法委員和輿論的注意，強烈批評。[30]加上會議中連審查委員多有對教育部主導修改的意見不以為然，教科書內容才沒有進一步惡化。至於在最後修正審查定案時，也往往沒有經過委員會開會討論，而由指定的委員定案。就此而言，台灣史的部分由非台灣史學者對內容定案，並非特例。
而在前述的過程中，教育部中教司直接到國立教育研究院主持會議，提出所謂民眾投書的意見，試圖主導修改方向。（批評的相關討論詳見本文附錄）馬英九總統更在教科書執照核發後，2012年7月在國民黨中常會表示未來教科書的方向。當時國民黨中常委邱毅建議應該刪除高中歷史教科書中皇民化、台獨化等不宜的內容，台灣與中國史應合併稱為本國史，馬英九不僅認同此說，更指出這是符合憲法的既定國策。[31]在學校即將選書的狀況下，馬英九的指示在時間上當然不可能，至於未來新的課綱修訂會有何種發展，則有待觀察。
當然課綱的發展也有其歷史脈絡，透過內容演變的討論，也有助於了解歷史「101課綱」定案的問題所在。因此，以下再就此次高中歷史課綱的內容及其擬定過程，加以申論。在「88課綱」之前，台灣史只有零星散建在高中歷史教科書中。其中日治時期還是以弘揚先人抗日歷史為名，列入的。到了「88課綱」台灣史有四個章節，參雜在中國史的脈絡中，在章節上較為凸顯，比重也有中國史（不含台灣史）4分之1強，比過去有所改善。但是，台灣史脈絡不清，塞進不同歷史脈絡的中國史教學，仍是一大問題。
到了「95暫綱」，以原本張元擔任召集人的構想為基礎，進一步發展，擬定歷史課綱時，根據學術的標準、教學的需要，將台灣史獨立於一冊，並在第一冊進行教學，實際上才是跳脫意識形態合乎歷史教育本質的一種安排。2008年1月24日教育部公佈「98課綱」，其中必修課程部分第伍章「實施要點」第二條曾明載：高一、高二之台灣歷史、中國歷史及世界史都採「略古詳今」、「影響深遠」、「文化遺產」、「結構取向」及「教學需求」之原則。比起2000年以前的高中歷史教科書，「98課綱」與教育學的課程理論，或是歷史教育比較貼近的。在某種意義上，也是朝向教育正常化發展的表現。而國家權力介入教育內容，也必須注意到國家的教育權限，以及尊重學術專業，和對國民教育權的保障。就此而言「98課綱」，比起原本的「100課綱草案」，當然更比修正「98課綱」的甲案，更合乎歷史教育及國民教育的理念。相對地，目前「101課綱」比起「100課綱草案」和修正「98課綱」的甲案，固然狀況比較好，維持原本教學的順序與台灣史完整歷史脈絡的教學內容。但是比原本的「95暫綱」並沒有進步，甚至呈現一定程度退步的狀況，這不僅內容試圖以不合史實的三代傳承，建構中國史脈絡相承，忽略中國大陸歷史的多元性，國家權力不當主導的痕跡也更為明顯。國家介入國民教育內容，原本固然是有全國一致性的考量，但是，保障學生學習真理，也是國家應盡之責任，執政者以自己的意識形態強壓在歷史事實之上，則是對歷史教育的一種傷害。而在民主憲政體制下，雖然近代國家公權力介入教育是一種常態，可是一旦公權力介入教育內容，其正當性的基礎便是在於保障學生學習的權利，而且整個介入教育內容的過程，必須注意到程序以及權力行使的正當性基礎，從「98課綱」到「101課綱」的過程中，剛好與前述的理念出現隔閡的現象，也就是行政主管機關往往逸出其應有的監督或是職權的範圍，試圖強硬的將不合執政者思考的歷史內容試圖排除在教育內容之外，這樣國家教育權限更有過度擴大而且不當使用的狀況。
三、教育正常化與教育本土化[32]
由於歷史課綱的爭議，實質上與歷史教育的本土化問題或是鄭長化問題密切相關。而台灣史從在高中歷史課程中聊備一格，到「88課綱」篇幅的增加，「95暫綱」獨立為第一冊，也是教育正常化的發展歷程。但是，此一發展常被習慣於「大中國歷史意識」批評，引發爭議。在此，擬根據課程理論，再加以論述。
首先，本來從教育的理念出發，整個國民接受教育的過程，有它一定的階段性。也就是說從教育的內涵中，課程設計從具體的認識而後到抽象的思考，是其中非常重要的一個進階。因此在國民教育的階段，教育的內容勢必要包含許多與學習者本身生活的時空環境有相當密切的歷史、人文、自然知識。相較於大學教育，性質上高中教育本於國民中小學相近，而在十二年國教之後，高中歷史教育做為國民教育的一環，更是理所當然。
由於一個國家之中，各個地方的歷史、人文、自然背景與條件有相當大的差異。因此，在國民教育的階段為了實踐前述的教育理念，便必須在課程的整體設計中，除了舉國一致的課程內容之外，必須開放相當比例的教育內容，由各個地方根據其特色自行設計，才具有落實的可能性。相對於此一教育理論，根據民主憲政的原則，乃至於現行中華民國憲法體制的規定，國民教育基本上便是屬於地方自治的權限，因此，在此一理念之下國民教育的教育內容，自然必須有相當的部分與學習者現實生活密切相關的歷史、人文、自然的知識，才合乎國民教育的本然目的。
當然國民教育的本身，具備有兩個不同的面向，關於各個地方歷史、地理、自然、人文的知識固然是國民教育中非常重要的一環，就教育史的脈絡而言，nation-building或是國民養成，也是國民教育重要的內涵。除非不要國民教育，否則國民教育自然也有其必須舉國一致的部份。這一部份的設計，基本上乃是為了保障學生的學習權利而制定了全國最低標準的教育內容與教育水準，在另一方面，也具備有讓各個地方的學童，彼此互相了解而認識到自己所存在的社會是一個多元的社會，而自己所存在的國家是一個什麼樣的國家的要件，進而與其他地方的人民產生一種共同的感覺。
再就近代國家教育課程安排的理論來看，「由近及遠，由具體而抽象」，即是一個重要的基本原則。而在歐美等先進國家對於國民教育的內容，也往往依據此一原則而制定，也就是說，居住在某一區域的人民對於該區域的地理、歷史、風土人情的了解是國民教育內容的重要事項，而後則是對於自己國家整體性歷史、地理、社會的認識，最後才漸次擴及於整個世界的範疇。但是，長久以來台灣的國民教育課程內容，往往將台灣本土歷史、地理、風土的教育置於邊陲的地位，如此使得許多國民接受國民教育之後，對於台灣哪一條河最長都不清楚，如此長期欠缺對台灣的了解，自然不利於人民與他所居住土地之間情感連帶關係的建立。如此，根據教育學重要的課程理論--「由近及遠，由具體而抽象」--則實施從臺灣出發的課程改革，實際上根本還無庸涉及臺灣nation的建構或是挑動國內政治神經的國家認同爭議問題，就已經具有正當性，就此而言，在臺灣文化尚未成為本國文化，台灣史尚未成為本國史，臺灣地理尚未成為本國地理的狀況下，縱使中小學階段臺灣歷史或臺灣地理獨立成冊，內容篇幅增加與中國歷史、中國地理等量齊觀，都只是原本不合理現象的合乎學理改革而已，站在教育理論的基礎上，恐怕連統派人士也欠缺反對的起碼合理根據。而戰後長期以來，許多國人習以為常，以「大中國意識」主宰的國民教育內容，無論是有關臺灣內容的邊陲化或是份量不足，則恐怕連用中華民國憲法本文的教育規範標準來檢視，還不用提增修條文以後的變動，就難以通過起碼的及格標準。當然，前述近代國民教育理論的推動與落實，除了強調人的學習能力和接受教育與人的成長、發展的重要關連外，也牽涉到國民的養成，甚至將國民教育與國家的成立、存續建立連帶關係。總之，教育的現代性與國際化，和教育的主體性與本土化，是現代民主國家教育發展兩個重要的軸心。就此而言，建構臺灣教育的主體性，不僅合乎自啟蒙運動以降，近代國民教育或是公教育發展的傳統，也是從人權角度切入，尊重住民歷史、文化發展的「應然」選擇。
對臺灣而言，此一欠缺主體性的教育「實然」，不僅嚴重影響臺灣歷史教育未來的合理發展，更使臺灣無論是文化或政治的主體性皆無法確立，只好長期處於「依賴」和「邊陲」而難以正常化。更遑論在教育、文化主體性的基礎上，建構近代自由民主價值下屬於我們自己的理想國家與社會。
再就現實政治層面來看，臺灣面對中華人民共和國的威脅，過去「大中國意識」宰制的教育內容，所產生的嚴重後遺症也昭然若揭。就臺灣既有的不同政治流派的國家定位主張而言，面對統治中國大陸的中華人民共和國早已成為國際承認的主權國家（甚至在1971年透過聯合國大會的決議，已經繼承中華民國成為中國的代表），除了極少數還抱持用武力消滅「共匪」，「光復大陸」的人之外，自1991年李登輝總統宣告終止動員戡亂後，基本上對中華人民共和國統治中國大陸，但是臺灣並非其領土的一部份，並無太大的歧見。因此，無論是主張台灣獨立建國，或是支持中華民國作為主權獨立的國家繼續存在，臺灣海峽兩岸「一邊一國」可以說是兩種主張的最大公約數，也是兩種主張存立的重要前提。既然如此，為何仍有相當數量的國人縱使不贊成台灣是中華人民共和國的一部份，卻無法或不願說出臺灣作為主權獨立國家的主張，甚至望之卻步。在某種意義上，臺灣長久以來欠缺以臺灣主體性為中心建構的國民教育內容，應該是一個不容忽視的重要因素。其中歷史教育範疇，更是其中重要的關鍵。
不僅是國民的養成出問題，由於欠缺對自己存立土地歷史的瞭解，也就缺乏政策決策所需的歷史縱深，這不單影響了政府許多政策、建設的品質，連民間企業的經營都有不良的影響。長期「大中國意識」主導教育、文化的發展，不僅不利於台灣主體意識的建立，而大多數的公務員對台灣史地更欠缺起碼的認識，使得國家行政往往忽視台灣現實的條件。在這樣的狀況下，大部分的921大地震災區雖然曾經在1935年台灣大地震遭到嚴重損失，從制訂相關建築規範的官員到建商、保險公司，對地震的風險警覺便有所不足。如果擁有更多的歷史知識，這些地區的開發、建設，或許就會有不同的標準。至少，保險公司的地震險費率，以及建設公司的防震要求，也會有所不同。而不知道戰後造成台灣中南部嚴重損失的1959年「八七水災」，並不是颱風，而只是熱帶性低氣壓，2004年921由於沒有颱風警報，在部分相關人員警覺性不足的狀況下，便無法更有效的降低水災損失。
就「100課綱」而言課程時數的安排，較諸「95暫綱」或是「98課綱」的歷史課程設計，仍是一種教學正常化的後退。不過，在妥協中，課綱內容勉強守住了起碼的歷史專業本位。或許因為如此，2014年在王曉波等人的主導下，又展開了另一波歷史課綱微調。
四、結論
如前所述，歷史教育在國民教育，特別是高中階段不僅是養成學生立基於事實之上，對歷史事件的探討的能力，也攸關國民意識的養成問題，因此在臺灣國家定位紛擾不清的狀況下，自然容易捲入現實的政治對抗。但是純就教育學的理論來看，由近及遠、由具體而抽象，是合乎教育學理念的課程順序安排，換句話說，高中歷史課本先教臺灣史再教中國史，而後再教世界史，是合乎教育理念的，而不是所謂政治掛帥的結果。相對的硬要把台灣史置於中國史之內，先教中國史再教台灣史，這樣安排違背了教育理念的課程安排，相對是不適當的。才是抵觸教育理念，政治掛帥的結果從另一個角度來看，史實是歷史學的重要基礎，則任何故意忽視史實而朝向特定政治服務的主張，並非歷史教育的常態，歷史教育立基於史實，而且建立在學術研究的基礎上，才是正當的、正常的歷史教育的發展。若是根據政治立場排除不如己意的歷史事實，進行歷史的教學，無疑傷害歷史教育的本質。再就歷史教育的內容來看，強調以現狀淵源的標準，詳今略古，比起一昧的將重點置於古史傳說時代也較為合理。抽象而言，而根據學習的權利，或者是為了繁衍族群文化的歷史特殊性，皆屬於人權保障的一環，在此一脈絡中高中臺灣史教育在台灣，自然是居於舉足輕重的角色。就此而言，這次高中歷史教科書的爭議，不僅是內容的爭議，也不只是不同政治立場的角力，在某種意義上，實際上是針對歷史教育定位的一種爭議。
面對臺灣國內高中歷史課綱的爭議，不僅是現在、在未來恐怕是重要的課題，站在歷史教育本質角度出發，凸顯台灣主體性的認同，或是台灣主體性的教育內容，站在人權的角度或者是課程理論的角度，都是正常的安排，而國家介入教育內容必須注意到程序以及介入內容的正當性，以這次從「98課綱」到「100課綱」發展的過程中來看，特別是教科書審查的過程，都可以看出雖然台灣歷經自由化、民主化的改革，但是行政主管機關仍然存在過去思維甚至違背正常民主憲政的狀況，這是值得國人注意的。
基本上，沒有正當理由擱置已經通過、公告的歷史「98課綱」，而重啟擬定（修正）課綱設計的作為，基本上已有程序上的瑕疵。而在其後課綱團隊之中，有不具歷史專業的學者透過強力主導，試圖以政治的觀點而非學術的觀點，進行內容的安排。其內容囿於目前學界的研究，或是最新的研究成果，有相當程度的落差和抵觸，自然容易受到批評。而最重要的在觀點容或可以不同，但是歷史教育自當以歷史事實做為基礎，此次課綱擬等過程中，實在不很明顯有所瑕玼。
而在課綱再次由行政部門大力主導通過之後，在審議的過程中，已有進一步的問題產生。首先，在於審查過程中，對於課綱的角色認知，有明顯的落差。課綱做為基本課本的內容規範，固然可以提出課本最低限度必需的撰寫內容，但並非課本撰寫之絕對標準。但審查委員提出與課綱內容沒有的部份，要求教科書放入其中，自然有所瑕玼。而從另一個角度來看，在教科書經過審查完成之後，在教科書審查過程中，上級單位直接介入，要求進行課綱所無內容的教科書內容，在行政上問題更大，也違背專業。
過去長期以來臺灣的教育特別是國民教育實施的過程中，就其教育目的或是教育內容而言，相對於中華人民共和國的國民養成，不要說是養成臺灣國民，連至少養成以臺灣為主體的中華民國國民，都欠缺應有的空間。而目前部分國人縱使不願成為中華人民共和國的國民，卻無法正視臺灣海峽兩岸現實上已經是「一邊一國」的矛盾情節，可謂其來有自，也是過去教育文化發展的結果。就此而言，唯有透過以臺灣為主體的歷史、文化教育，也才具有從根柢「救贖」的可能，教育的臺灣主體性導向課程改革之必要性，也由此可見。
根據2014年的正常流程，從課綱草案的擬定，應該經過公聽會後的修正，再經「課發會」、「課審會」通過定案（微調課綱就不足論了）。但是實際影響教科書內容的，還有教科書審定的過程。至於影響教學的，大考中心的命題取向也是關鍵。過去大考中心的歷史部門曾經討論不同於課綱的「考綱」，試圖進一步影響高中歷史教學，而引發爭議，即是一端。囿於主題，在此先行擱下，日後有機會再為文討論。
附錄
「101課綱」通過後，由於未能完全符合原本推動修正修正者的目標，因此教育部曾將一份所謂民眾所提的修改意見，作為課綱委員、審查委員和出版社三方座談的討論內容，希望教科書編者配合修正，但三方出席者多持保留意見。不過，2014年微調課綱後，則大多成為課綱的內容。當時為了抗爭，網路上也提出所謂大眾版的修正意見，推動連署。由於具史料價值，附錄於下。
高中歷史第一冊教科書民眾意見書
〈小眾版〉與〈大眾版〉對照表
必要修正建議（按小眾版分類）
二、強烈修正建議（按小眾版分類）
三、積極修正建議（按小眾版分類）
引用網址：http://campaign.tw-npo.org/sign.php?id=2012061809565300
擷取時間：2012年10月18日
*本文是以過去筆者撰寫有關教育權研究的相關論文，以及和過去求學時的朋友探究此次歷史課
綱的文章為基礎，整理而成，而非筆者自行研究所得，特表謝意。特別感謝兩位匿名審查人的意
見，使本文減少了一些錯誤。
1 有關高中歷史課本「95暫綱」的內容，以及「98課綱」和其後修訂的版本，除教育部公告者外，主要是參看歷史學科中心的網頁。http://98history.blogspot.tw/2010/03/95.html，2012/10/19檢索。
2 有關「98課綱」與「95暫綱」內容的比對，可以參看http://98history.blogspot.tw/2010/03/95.html和http://98history.blogspot.tw/2010/03/98.html，2012/10/19檢索。
3 http://kc.kshs.kh.edu.tw/93kc/course/98new/05.pdf，2012/10/19檢索。
4周婉窈，〈新政府撥亂反正？還是歷史教育大復辟？──高中歷史課綱要改成怎樣，請大家來關心！〉，http://enews.url.com.tw/south/56491，2012/10/19檢索。
5 http://www.edu.tw/files/site_content/B0036/%E5%85%AC%E5%91%8A%E7%94%A8%E8%AA%B2%E7%A8%8B%E7%B6%B1%E8%A6%81_1000527c.doc。2012/10/17檢索。
6 參照川瀨八洲夫，《近代教育思想史》（東京：垣內出版株式會社，昭和59年），頁27-28；林
玉体，〈教育是權利還是義務〉，《國家政策季刊》第3期，頁61。
7 林玉体，〈教育是權利還是義務〉《國家政策季刊》，頁62。
8 參照伊藤和衛，《現代公教育原論》（東京：教育開發研究所，昭和58年），頁73-77。
9 台灣教育會，《台灣教育沿革誌》，（東京；青史社，1982年翻印本），頁223。
10 參照伊藤和衛，《現代公教育原論》，頁77。
11 參照隅谷三喜男等，《台灣の經濟》（東京：東京大學出版會，1992年），頁23-24。
12 參見林玉體，《台灣教育面貌四十年》（台北：自立晚報社，民國76年），頁26。
13 參見教育部編，《教育法令》（台北，正中書局，民國56年），頁1。
14 劉寧顏總纂，《重修台灣省通志‧文教志‧教育行政篇（以下簡稱《教育行政》）》（南投：台灣省文獻會，民國83年），頁486、508。
15 劉寧顏總纂，《重修台灣省通志‧文教志‧學校教育篇（以下簡稱《學校教育》）》（南投：台灣省文獻會，民國82年），頁508。
16 台灣省教育廳編印，《台灣教育發展史料彙編‧高中教育篇（以下簡稱《高中教育》）》，（南投：臺灣省教育廳，民國74年），頁262。
17 《學校教育》，頁534-535。
18 《學校教育》，頁538。
19 《立法院公報》第十一會期第三期，頁45。
20 《學校教育》，頁543。
21 《高中教育》，頁601-602。
22 參照薛化元，《教師地位與權利義務》（台北：國策中心，1990年），頁19-23。
23 關於國民教育權及國家教育權理論爭議及內涵，參見薛化元，〈教育權的理論與爭議〉，《國家政策季刊》第3期，頁50-57。
24神田修，〈教育の内的事項と外的事項〉，室井力編，《教育法的基礎》，昭和53 年，頁53；參照永井憲一，《憲法と教育基本權(新版)》，1985年，頁54。
25 周志宏，《教育法與教育改革》(台北：稻鄉出版社，1997年)，頁34-35。
26 關於此一部份的論證，參見周志宏，〈教育行政法制之研討〉，《中國比較法學會學報》第15輯，1994年7月，頁31-80。
27 http://lkchou3.blogspot.tw/2008/10/blog-post_29.html。檢索日期2012/10/19。
28 http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/375381，檢索日期2014/5/30。
29有關對甲案內容的討論，台教會的極光電子報有多篇文章加以探討。本文以下的討論，主要便是引自其中我和數位朋友合寫的文章。
30 http://98history.blogspot.tw/2012/07/blog-post.html。檢索日期2012/10/19。
31 http://98history.blogspot.tw/2012/07/blog-post_1832.html。檢索日期：2012/10/19。
32 以下本節是以拙作〈建構台灣主體性教育文化的再思考〉改寫而成。
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